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充分运用多边和双边机制来应对美国对人民币汇率的指责

发布时间:2021-01-21 17:12:51 阅读: 来源:工具钢厂家

充分运用多边和双边机制来应对美国对人民币汇率的指责

美国对人民币汇率指责的核心焦点是美国认为中国操纵汇率,人民币对美元的汇率低估严重影响了美国制造业在美国国内的销售和出口,人民币贬值是美国贸易逆差的重要原因。美国因此声称,如果中国不改变人民币汇率体系,将对中国采取反倾销或反补贴措施。从美国的言论中,我们可以看到美国以汇率操纵为起因,以贸易救济措施为解决手段,这其中涉及到了IMF框架下有关汇率操纵的问题和WTO框架下有关贸易救济的问题。我们有必要分析IMF和WTO的相关规则,以便判断美国的做法是否具有国际法上的法律基础以及中国可以如何有理有利有节地应对美国的指责。  从WTO规则与IMF规则之间的关系来寻找应对策略  WTO的宗旨是推动贸易自由化,IMF的宗旨是推动外汇自由化,即成员国不对经常项目下交易的支付和转移实施外汇限制,IMF外汇自由化有助于推动WTO的贸易自由化。在处理WTO规则与IMF规则的关系问题上,WTO坚持的核心原则是不能用IMF规则来增加或减少成员国的WTO权利和义务以及成员国在WTO和IMF下权利和义务的协调一致。在WTO规则与IMF规则出现冲突时,以IMF规则为准。不过需要注意的是,只有在WTO认可的范围内,WTO规则才会让位于IMF规则。根据WTO中规则协调一致的原则,对于涉及货币储备、国际收支或外汇安排的问题,WTO应与IMF咨询,并接受IMF对于成员国争议做法是否合法的分析决定。此处的合法分析是指IMF根据IMF协议或根据问题成员国与WTO之间的特殊外汇协议对争议做法所做的分析。对于问题成员国启用WTO规则中有关基于国际收支恶化情形而采取的保护性措施,WTO应接受IMF对于国际收支情形所做的事实判断,即问题成员国的货币储备是否出现严重下降或货币储备是否处于很低的水平,或货币储备是否需要合理增长等。  WTO规则与IMF规则是两套不同的规则,各有其适用范围,符合IMF规则的措施未必就符合WTO规则,违反IMF规则的措施未必就违反WTO规则。如果符合IMF规则就表明符合WTO规则,违反IMF规则就表明违反WTO规则,这就把IMF义务纳入WTO框架中,用IMF规则替代了WTO规则。另外,WTO与IMF是两个机构,各有其宗旨和使命,如果符合IMF规则就可以认为符合WTO规则,那么就会扩大IMF权限而代替WTO权限。在人民币汇率问题上,如果美国以中国汇率操纵构成倾销或补贴向WTO提出申诉,即便是IMF接受WTO的咨询请求并认定中国的做法构成汇率操纵,WTO仍须按照倾销或补贴的构成要件来判断汇率操纵是否构成倾销或补贴。违反IMF有关汇率操纵的规定并不表明就因此违反WTO有关倾销或补贴的规定。  WTO成员国在WTO框架下的权利和义务以及所做的承诺,是WTO判断其成员国的行为是否合理合法的依据,只有对于货币储备、国际收支、和外汇安排这些特定问题,WTO才会考虑IMF的观点和态度。如果某个WTO成员国的行为符合WTO规则,WTO就不会再去判断该成员国的行为是否符合IMF规则。如果对符合WTO规则的汇率制度,WTO还要审查是否符合IMF规则,那就超越了WTO规则的范畴,并因此增加成员国的WTO义务。有关中国的汇率体系,中国在加入WTO时申明中国人民银行根据宏观经济政策目标,可以通过对外汇公开市场进行必要的干预,以调节市场供求,保持人民币汇率的稳定。也就是说中国在加入WTO时并未承诺要完全以市场供求来决定汇率,而是中国人民银行可以进行必要干预来保持汇率稳定。如果中国的外汇体系符合中国的加入WTO承诺并且没有违反WTO的其他规则,那么争端解决机构是没有必要再去考虑中国在IMF下的义务的。  在特定情形下IMF规则构成WTO规则的例外,这才是IMF规则在WTO规则中的真正角色,才是WTO规则认同IMF规则,并在出现规则冲突时让位于IMF规则的真正目的。也就是说,IMF规则的作用类似于GATT(关税及贸易总协定)第XX条的一般例外规定、第XII条或第XVIII条的国际收支例外规定等等众多的例外条款,是问题成员国的做法被争端解决机构认定为违法时可以用来获得支持的最后机会。具体来说,如果某WTO成员国的外汇限制措施违反了WTO规则,但是该外汇限制措施是经过IMF批准或符合《IMF协议》的,则WTO认同该限制措施。在人民币汇率问题上,如果中国对美国以汇率操纵问题来实施反倾销或反补贴措施的行为在WTO提出申诉,一旦争端解决机构认定美国的做法违反了WTO规则,美国就需要使用IMF规则来作为挡箭牌。但此时的问题是,只有IMF才可以对其成员国违反IMF义务的行为进行制裁,IMF不可能授权或准许一成员国对另一成员国违反IMF义务的行为进行制裁。所以,如果争端解决机构认定美国的做法违反WTO的相关规则,那么美国就会因为无法得到IMF协议的支持而最终被WTO认定为违法。  美就人民币汇率问题向WTO提出申诉可能性不大  美国声称如果中国不在其规定时间内解决所谓的人民币汇率问题,美国将会向WTO提出申诉。假设美国在WTO对中国申诉,对几种可能的申诉理由我们可以做出如下预判:  汇率操纵是IMF协议中的概念,在WTO规则中没有这样的概念。至于IMF成员国违反IMF协议采用汇率操纵来获得不正当的利益应如何处理,这是IMF的权限范畴,由IMF来决定,IMF协议中没有允许IMF成员国基于其他成员国的汇率操纵行为来进行限制或管制的规定,这是因为IMF的成员国是向IMF来负责的,由IMF对其成员国违反IMF义务的行为进行制裁,美国没有权利借用汇率操纵的概念来对中国进行限制。如果美国以汇率操纵为由在WTO框架下对中国提出申诉,美国不仅没有WTO的法律基础,也超越了其在IMF的权利。所以美国无法用汇率操纵作为理由来对中国提出申诉。  反补贴和反倾销是WTO规则授予成员国的权利,是成员国可以采用的贸易救济措施,无须经过WTO的事先授权。既然美国可以不用WTO授权而直接使用反补贴或反倾销手段来限制中国,那么从美国的角度来说,它根本没有必要向WTO提出申诉以便让争端解决机构来判断中国是否构成补贴或倾销。另一方面,对于成员国的汇率措施是否构成补贴或倾销的问题,争端解决机构会按照补贴或倾销的构成要件来判断,不过WTO的一些规则也体现出把汇率措施与补贴或倾销相挂钩的倾向。例如,多重货币做法在一些情形下被认定为补贴或倾销从而允许被反补贴或反倾销,特别是认定存在倾销的理由是因为存在货币的贬值。另外,对出口奖励的货币留存方案或类似做法也被认定为出口补贴而予以禁止。但是对于汇率操纵是否构成补贴或倾销,WTO规则中还没有基本认定,还需要在具体案件中由争端解决机构根据补贴或倾销的构成要件来判断。如果美国不能充分证明汇率操纵构成倾销或补贴,或争端解决机构不把汇率操纵认定为补贴或倾销,则对美国不利。  WTO规则允许对成员国的合法期待利益进行保护。所谓的合法期待利益是指关税减让承诺带来的市场准入机会改善的合法期待利益。如果一成员国能证明另一成员国的措施使自己的合法期待利益丧失或减损,那么该成员国就可以向争端解决机构提出非违反之诉以求解决争议。如果美国基于中国汇率操纵使美国合法期待的利益丧失而向争端解决机构提出非违反之诉,它很难证明自己具有合法期待的利益。因为中国目前实行的以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制是从1994年汇率并轨后开始实施的,而且中国在加入WTO时的《工作组报告书》中对中国的外汇体制作了阐述。可以说对于中国目前的外汇体系,美国应在与中国进行关税谈判时可以预见,所以美国不具有人民币升值可以带来的合法期待的市场准入机会利益。另外,中国一直在按照自己的关税减让承诺表逐步降低关税水平,美国和其他WTO成员国实现了他们的合法期待的市场准入机会利益。所以美国很难用合法利益丧失为由对中国提出申诉。  中国可以采取多边和双边应对策略  对于美国对中国汇率体系的指责,我们可以根据美国在此问题上的进展和表现,采取多种方式在多边或双边的场合积极予以应对。  美国认为所谓的中国操纵汇率行为构成倾销或补贴,这种主张不符合WTO有关倾销与补贴的规则,我们可以就美国的做法向WTO争端解决机构提出申诉。反倾销针对的是企业的不正当竞争行为,而汇率的高低与企业行为无关,汇率体系是政府的行为。可诉补贴应是政府向特定企业的资金转移,被禁止的出口补贴是以出口业绩为前提条件或与出口绑定在一起的补贴,而中国的汇率体系既不是政府对特定企业的资金转移,也不是与出口绑定在一起的。所以,如果美国基于汇率操纵而对中国反倾销或反补贴,这将违反WTO规定。同时,对于IMF成员国是否违反《IMF协议》中有关汇率操纵的规定以及如何处理违反协议的行为,这属于IMF的权限,IMF不可能赋予或准许美国以中国的汇率操纵为由来对中国进行限制。所以美国的做法无法得到IMF的支持。  IMF对其成员国的外汇汇率政策进行监管,而且IMF十分反对其成员国使用反倾销方式,如果IMF发现某成员国过度使用贸易限制措施,则会怀疑该国的汇率政策不完善或者是宏观经济政策存在问题,并且会因此对该国的汇率政策进行监管。所以对于美国频繁使用反倾销来限制中国的做法,我们也可以提请IMF,从而使IMF对美国的汇率体系进行严格监管。  由于美国就人民币汇率问题在WTO提出申诉缺乏法律支持,美国更可能采取的解决方式是要么直接在美国国内法律体系下对中国产品采取贸易救济措施等限制手段或者同时与中国进行外交谈判。所以在此情形下,中国除了在WTO或IMF框架下采取合理合法的方式来解决问题外,也同时可以在美国具有外交谈判需要的情形下与其通过谈判方式来缓解或解决人民币汇率的争议。  通过以上分析,我们可以看出如果美国就所谓的人民币汇率操纵问题向WTO提出申诉的话,他并不具有优势地位。美国更可能的做法是直接在其国内运用贸易救济措施来抵制中国或与中国进行双边谈判磋商。美国以中国操纵汇率问题而对中国采取贸易救济措施,就其实质而言是美国把IMF对汇率操纵问题的管理权限变成美国的管辖权,把IMF义务纳入WTO框架下,增加中国的WTO义务,并以所谓的中国违反义务而对中国进行限制,是混淆IMF义务与WTO义务来动用WTO框架下的救济手段,这构成美国对WTO权利的滥用。我们可以在WTO和IMF框架下有理有据地抵制美国的错误做法,变被动应付为主动应对,也可以同时在双边谈判的框架下寻求有节地磋商解决。  (作者为北京WTO事务中心法律部主任)

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